Sunday, March 11, 2007

中國憲政:曲折而凄慘的開篇

袁偉時

憲政,這是人類文明的共同财富,現代文明的标志之一。中國憲政的曆史是從晚清開始的。百年前,慈禧下令“預備立憲”;五年後,武昌城頭的槍聲敲響了這個老大帝國的喪鍾,曆史翻開新的一頁,憲政依然有名無實。這是一個曲折而凄慘的故事。

(一)代價慘重的播種和起步

任何社會行動都以思想爲先導。中國憲政的第一粒石子,是1835年7月由外國傳教士投下的。1833年7月,德國傳教士郭實獵(1803-1851)在廣州創辦了中國内地第一份現代期刊:《東西洋考每月統記傳》。1835年6月,它披露了一節《新聞》:“英吉利國之公會,甚推自主之理開諸阻擋,自操權焉。五爵不悅,争論不止。倘國要旺相,必有自主之理。不然,民人無力,百工廢,而士農商工,未知盡心竭力矣。是以英吉利良民不安,必須固執自主之利也。” 它宣揚的是國家要興旺發達,國會和自由(自主)這些憲政基本要素是必不可少的。

1837年7月,它又刊登文章介紹美國的憲政:“容個人任言莫礙……每省良民立公會,自選人才忠烈缙紳代庶民……首領主在位四年遂退。倘民仰望之,歡聲載道,複任四年……民齊平等……個人随意圖利……效死執自主之理,由是國之列邦而興也。”

1838 年更是連篇累牍發表介紹和贊揚憲政的文章。先是在四月那一期上,以《自主之理》爲題,肯定自由和法治是“國基”。“英民說道,我國基爲自主之理。……自主之理者,按例任意而行也。……自帝王至于庶人,各品必凜遵國之律例。……設使國主任情偏執,藉勢舞權,庶民恃其律例,可以即防範。倘律例不定人之罪,國主也不能定案判決矣。”“欲守此自主之理,大開言路,任言無礙。” 接著連續四期連載《英吉利國政公會》和《北亞默利加辦國政之會》,詳細介紹了國會的起源、運作的具體狀況,並比附管子、孟子,而歸結爲“公會總攝之務,爲英國自主之理。”“秉政之列位……所說之話,所辦之事十耳所聽,十手所指,難逃民之鑒矣。由是觀之,其民攝總政,且操權焉。”

這些文章正确地介紹了:(1)公民的個人自由(自主)是憲政和現代國家立國的基礎。(2)保障自由的基本途徑是法治。(3)國會是推行憲政的中樞。(4)政府領導人選舉産生,並接受民衆監督。(5)言論自由是憲政不可或缺的條件。(6)憲政是國家興旺發達的基礎,也是使官員真正置于民衆監督下、民衆真正成爲國家主人的基本制度。

不過,這個石子丢到大清帝國的水面,只激起輕微的漣漪。魏源和徐繼畬都讀過這份刊物,並在十多年後編纂《海國圖志》和《瀛寰志略》中大量選用了其中的文章。魏源讀了有關材料後,讴歌美國的民主憲政:“其章程可垂奕世而無弊……皆曠代所未聞。” 可是,作爲中下級官員,人微言輕,對實際政治生活毫無作用。從地方督撫到皇帝,《海國圖志》出版二十多年後讨論何以自強,卻不知道這部爲國家發展指出康莊大道的書!此後,要求學習西方進行……改革的呼聲不絕如縷,但統治者都視若罔聞。

文祥(1818-1876)從1858年起任軍機大臣, 1861年起兼任總理各國事務衙門大臣,是位高權重的滿族大臣。死前不久,光緒元年(1875)上《密陳大計疏》指出:“說者謂各國性近犬羊,未知政治,然其國中偶有動作,必由其國主付上議院議之,所謂謀及卿士也;付下議院議之,所謂謀及庶人也。議之可行則行,否則止,事事必合乎民情而後決然行之。”認爲這樣的制度,清帝國“勢有難行,而義可采取”。 這是中國最高領導層第一次議論吸取民主憲政制度的精神,改進本國的施政。

1884年,兩廣總督張樹聲在自己的《遺折》中把意見說得更爲明白:“夫西人立國,自有本末,雖禮樂教化遠遜中華,然馴緻富強,具有體用。育才于學堂,論政于議院,君民一體,上下一心,務實而戒虛,謀定而後動,此其體也;輪船、大炮、洋槍、水雷、鐵路、電線、此其用也。中國遺其體而求其用,無論竭蹶步趨,常不相及,就令鐵艦成行,鐵路四達,果足恃欤!” 這已把西方的政治制度作爲救國的根本上達朝廷了。

啓蒙思想家鄭觀應在1894年即甲午戰争那一年出版《盛世危言》,憤懑溢于言表:“或謂‘議政院宜西不宜中,宜古不宜今。’此不識大局,不深知中外利病者之言耳。……今日本行之亦勃然興起,步趨西國,陵侮中朝。而猶謂議院不可行哉?……噫!傎矣!” 不幸,這些無知傎言根深柢固,鄭觀應的诤言随風飄逝了。

直到1900年義和團闖下彌天大禍, 231位外國人和數以十萬計的中國人被殺,招緻首都北京再次被列強軍隊占領,慈禧倉惶逃亡後,才痛感非學習西方無以救亡圖存。1901年1月29日,朝廷發出學習西方變法的“上谕”,邁開了十年新政的第一步。1906年9月1日,終于宣示:“時處今日,惟有及時詳晰甄核,仿行憲政,大權統于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基。” 雖然大清帝國統治者對憲政的理解稀里糊塗,但憲政畢竟由禁忌話語轉變爲合法語言,中國憲政史翻開了新的一頁。

爲這個遲來的憲政宣示,中國人付出了什麼?在鴉片戰争後60年間,主要由于不肯打開國門、認真改革腐朽透頂的專制制度,引發多次内外戰争和饑荒,一億多即四分之一中國人死于非命;給列強的賠款高達七億多兩,相當于十多年的全國财政收入。

(二)清政府對憲政的理解和路徑選擇

盡管付出如此巨大的代價,大清帝國的高層還是沒有學到足夠的東西。簡短宣布預備立憲的上谕,明确說明他們所理解的憲政是“大權統于朝廷,庶政公諸輿論”。這個結論與西方傳教士在中國播下的憲政種子相距甚遠。與其說這是憲政,毋甯說這不過是開明專制的外衣。

于是,當時的革命黨人便斥之爲“假立憲”;並且不惜破壞有關的活動。

1905年9月24日,清政府派出載澤、徐世昌等五位大臣出國考察政治,火車正要啓動,革命黨人吳樾引爆炸彈,在轟然巨響中,死傷十餘人,送行的各界人士紛紛逃命。這次考察被迫推遲。

這些激進分子不分青紅皂白的破壞活動,日後還在延續,而且對其他反對專制的黨派非常不寬容。1907年梁啓超、馬相伯等立憲派在東京成立以實行憲政爲宗旨的政黨——政聞社,10月17日舉行成立大會。同盟會會員張繼等十多人人竟然沖進會場,厲聲咒罵,大打出手,並用草鞋擊中梁啓超的面頰;直至日本警察出面,才将這些暴徒逐出會場。

平心靜氣地說,用一個假字全盤否定清政府的立憲,未免過于簡單。

清政府1901年4月21日下令設立“督辦政務處”,1905年11月又在其下設立考察政治館,並于1907年改爲憲政編查館,确實爲籌劃……改革、預備立憲做了許多切實的工作。

(1)清政府認爲教育是憲政的基礎。義和團之災結束,立即推動各地創辦新式學堂。1905年9月又采納袁世凱、張之洞、端方等督撫的建議,從下一年開始廢除科舉,把新式教育确立爲培養人才的主要渠道。廢除實行了一千三百多年的科舉,意味著中國青少年的知識譜系從四書五經的束縛下解放出來,爲接受現代學術文化奠立了基礎。

(2)毅然制定《新刑律》、《新民律》和《民事刑事訴訟法》,以西方的大陸法系取代實行了二千年的中華法系;同時推行司法體制改革,接受司法獨立、法律面前人人平等、罪刑法定等現代法律的基本原則和建立法治國家的觀念。盡管要把這些原則和觀念真正變爲日常運行機制還很艱巨,畢竟以此爲制度變革的目的,無疑與廢除科舉一樣,是震古爍今的改革。作爲預備立憲的重要措施,這些成果一直被人民共和國成立前的曆屆政府沿用或承認。

(3)清政府根據各國經驗認識到,推行地方自治是預備立憲非常重要的一環。1905年8月朝廷接納刑部侍郎沈家本等人的奏請,下令奉天和直隸試辦地方自治;總結經驗後,又于1909、1910接連頒布《城鎮鄉地方自治章程》、《城鎮鄉地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會議員選舉章程》。這些章程規定各地分設選舉産生的議事會和董事會,實行民主自治。

辛亥革命前,很多省區省級以下(不包括省)的地方民主自治機構已經成立過半,有些省(如浙江)的城鎮鄉議事會成立已超過90%!加上法律和司法體制改革,三權分立的雛形在各地顯現。

清帝國的政權一直以來都是到縣或相當于縣的機構(如直屬廳)爲止,縣以下沒有政府官員。以三權分立的自治體爲社會的基層,這是一個非常有遠見的選擇。

對一個古老的宗法專制帝國說來,不能不承認這是翻天複地的變化。

(4)改革官制,向現代行政體制轉變,也是預備立憲的重要一步。中國傳統的六部制被内閣制取代,盡管出現了“皇族内閣”的逆流,但制度框架已經确立。

(5)影響十分深遠的是清政府全面啓動了全國性的憲政研究和憲政教育。地方自治局、自治研究所、自治講習所等官方機構遍布全國,培訓了一大批推行民主選舉的骨幹。派出官員和士紳到西方和日本考察憲政、地方自治蔚然成風。官方大量收集、翻譯和出版了各國實行憲政的資料和書籍,並且寬宏大度允許報刊宣揚憲政,讨論預備立憲中遇到的各項問題。總的說來,當時出現的全國性的民主憲政教育的熱潮,主要是立憲派的功勞,但很大程度上是官方支持和參與的。

(6)1909年9月各省谘議局陸續成立;第二年9月“豫立上下議院基礎”的全國資政院也成立了。盡管清政府把他們規定爲谘詢性的機構,但議員們認真履行自己的職責,加上報刊跟蹤報道,引起各方強烈關注,中央和地方議會雛形已經浮現。

百年回首,這些行動豈能以一個假字了得?從路徑選擇的角度看,其中不乏值得認真研究可供後人吸取的經驗教訓。

(三)内外壓力下的選擇

不能把清末預備立憲看作是清政府單方面的行動。清政府所以要走到這一步是多種力量博弈的結果。

首先是列強環伺,俄羅斯賴在東北不肯依約撤兵,華僑在各國飽受欺淩,俄日竟把中國的領土作爲戰場,英國則趁機入侵西藏,如此等等,激憤難平。在日俄戰争中,後起而号稱實行憲政的“蕞爾小國”日本打敗了專制的俄羅斯這樣的老大帝國,也給仍在泥淖中掙紮的中國人極大的刺激,覺悟到……對國家盛衰的作用。盡管當時中國的經濟在高速發展,但是,這個廣土衆民的國家太落後、太貧困了,增長的速率掩蓋不了滿目瘡痍;而内政腐敗,官員貪黩,更成爲經濟增長的主要障礙。衆多因素彙合,前景渺茫。加上進入20世紀,大批士子和士紳或東渡日本,或負笈歐美,對比強烈,如鲠在喉,不吐不快。

救國的激情讓各方人士無法沉默。三種力量在博弈:守舊,改革,革命,此消彼長,決定著中國之命運。

首先是政府内部不同聲音在激辯。

出使各國大臣梁誠、汪大燮等人對世界發展大勢和中國遠遠落後于列強有深切的感受,他們聯名上書朝廷:強調“保邦緻治”,“全出憲法一途”,爲此應從三事著手:“一曰宣示宗旨……将朝廷立憲大綱,列爲條款,謄黃刊貼,使全國臣民,奉公治事。一以憲法意義爲宗,不得稍有違悖。”“二曰布地方自治之制。”“三曰定集會、言論、出版之律。集會、言論、出版三者,諸國所許民間之自由,而民間亦以得自由爲幸福。”

甚至地方督撫和朝廷高官也不再緘默。八位總督中有五位奏請立憲。出國考察政治的大臣也異口同聲,一緻贊同立憲。

本土的工商業特別難以忍受官員的需索。著名企業家張謇一針見血地說:“非朝廷力持憲法,笃守大信,鞏固臣民權利,不能使實業振興”。

更令清政府頭痛的是各派政治勢力正在集結,他們各自提出的綱領吸引著各方人士特別是知識階層,形成強大的社會思潮,第一批現代政黨在各地陸續出現。

原來的保皇派轉化爲旗幟鮮明的立憲派。随著一些德高望重的士紳與他們聯手,聲威大震。1907年10月,以梁啓超爲實際領袖的政聞社成立,推舉馬相伯(1840-1939)爲名義領袖——“總務員”。馬氏是複旦公學的創辦人、著名的中國天主教領袖人物、學者和社會活動家。他在政聞社成立大會上,以《政黨之必要及其責任》爲題發表演說指出:“人類之樂有國家也,所以求常保神我之愉快也。……故欲完國家之責任,莫要于使國内之人各得其欲。”“天下雖無絕對之良政治,而有絕對的惡政治……質而言之,則曰專制。專制政治,束縛人人之神我,使不得申,故有國家曾不如其無。故生爲專制之國民者,必當以排除專制爲唯一之義務。”而由于人們各有其欲,就會出現不同黨派,“吾是吾所是,而不能謂人之盡非。此國家所以能容兩政黨以上之對立也。故吾侪忠于本黨,而不嫉視他黨,可以爲光明正大之辯難,而不可以爲陰險卑劣之妨害。” 立憲派與社會各界人士合作,不但在當時請開國會的憲政運動中起到非常重要的作用,辛亥革命爆發後對比較平穩地轉移政權、穩定各地局勢也舉足輕重,其功勞絕對不比革命黨人小。

至于以同盟會爲中心的革命黨人,他們前仆後繼進行了“十次革命”,雖然多數是規模和影響都很小,但對清政府确實是生還是死的威脅。清政府加快改革無疑有消弭革命于無形的意圖。

(四)認識錯誤和遲疑的代價

不過,在内外壓力下,清政府並沒有作出恰當的選擇。它頒布的第一個憲法文件《欽定憲法大綱》就有一些很奇怪的條文。例如,“用人之權,操之君上,而大臣輔弼之,議員不得幹預。”“君上調遣全國軍隊……凡一切軍事,皆非議員所得幹預。”“宣戰、講和、訂立條約……國交之事,由君上親裁,不付議院議決。”“皇室經費,應由君上制定常額,自國庫提支,議院不得置議。”内政外交大事仍然由君主專制,诠釋了所謂“大權統于朝廷”的具體内容!

這當然同統治者不肯輕易放棄手中的權力有關。不可輕視的是其中也包含著認識錯誤。這些認識錯誤又與選錯老師有關。對比大清帝國的《欽定憲法大綱》和日本的《明治憲法》,其中就有不少共同點。說得準确一點,清朝的《欽定憲法大綱》有很多抄自《明治憲法》,而比後者更爲落後。例如,《明治憲法》規定: “天皇統率陸海軍。”“天皇規定陸海軍之編制及常備兵額。”“天皇行宣戰、講和及締結各種條約。”利用這些條款,日本的軍部成了直屬天皇的機構。因此,與現代化各國不同,日本軍隊不但不受内閣管轄,反而操縱内閣,把國家推向實行軍國主義瘋狂對外侵略的罪惡道路。這些都被《欽定憲法大綱》變本加厲移植過來了。至于“臣民之權利義務”一章,兩個文件從标題到具體條文,如出一轍。兩者都把國民稱爲臣民而不是國民或公民。兩者都規定“按照法律”可以剝奪“臣民” 的各種自由,從而爲制定惡法……公民敞開了大門。日本的憲法和法律是以德爲師的,而那時的德國憲法和法律遺存的專制因素甚濃。當時的大清帝國是以日爲師的,日本學者直接參與了中國法律和憲法的制定。與當今日本麻生外交部長大言不慚的斷言相反,日本給亞洲各國在……上開創了一個很壞的先例。

從1904年開始,大臣上書和民衆呼籲立憲便此起彼伏,互相呼應。派大員到國外考察,實行三權分立、地方自治的憲政體制等等建議,已一一見諸奏章。1906年以後,在立憲派策動和朝廷預備立憲的上谕下達後,各界人士紛紛組織各種立憲團體。1907年以後,請開國會的群衆性請願活動接連不斷。 1909年10月14日,各省谘議局第一次會議開幕,11月18日各省谘議局代表便在上海開會,讨論請開國會事宜。1910至1911年由各省谘議局和谘議局聯合會領導的四次請開國會運動,把請願活動推向高潮。

這些請願活動直接表達了民意,特別是商人和知識階層的意願。是接納還是拒絕民意?曆史處在大轉折關頭。請願者要求立即召開國會,實行憲政。19名督撫也于1910年10月25日聯名緻電軍機處,要求“立即組織責任内閣”、“明年開設國會”。如果朝廷能夠洞察形勢,順從民意,中國曆史就将翻開新的一頁,避免不必要的破壞,比較順利實現社會轉型。

自上而下的改革,通常需要有雄才大略並掌握實權的改革家當機立斷,力排衆議。可是,當時的皇族和攝政王都是一些庸衆,他們沒有改革家的氣魄和胸懷。面對洶湧的群衆性的請願浪潮,他們只作出縮短三年,提前于 1913年召開國會的決定,便以爲萬事大吉了。請願團體,他們下令解散。學生舉著“立憲救國”的标語上街請願,他們強行驅趕,強迫複課。更荒唐的是,打著官制改革的旗号,他們竟然推出一個“皇族内閣”!正常的對話渠道被堵塞,激進主義向民衆招手。

曆史大轉折關頭,總會有各種不同的主張在争奪信衆。壓迫和壓制只能造就偏執。革命派是組織和觀念都很龐雜的人群。他們雖然标榜民主,關注的中心卻是從“異族”手中奪權,爲此不惜使用除推進立憲以外的任何手段。在他們眼中,和平請願、要求政府立憲都是怯懦。暗殺、起義,從滿族這些“外國人”(孫中山語)手中奪權是最好的選擇。當權者在大轉折關頭的遲疑,爲他們上場掃清了道路。

當時最爲激進的是無政府主義。他們在東京、巴黎辦報刊,互相呼應。但他們不過是同盟會中的一個小流派。興中會、同盟會的綱領及其主要領袖的言論,有些就是極爲激進。“蓋天下萬事萬物無不爲平均而設”。

1911 年10月30日,步曆代皇帝的後塵,隆裕太後下“罪己诏”;開黨禁;答應組織完全内閣,不以親貴充國務大臣。11月3日,眼看革命烽火無法撲滅,對憲政做了多年研究的清政府,公布了第二個憲法文件:《十九信條》。這個憲法文件廢除了《欽定憲法大綱》的荒唐條款,代之于民主憲政制度應有的條文;按照現代憲法的标準看來,倒也中規中矩。不過,這來得太遲了,已無法取信于民。著名儒商、江蘇谘議局議長、請開國會運動的主要領導人之一的張謇說得好:“大局土崩,事機瞬變。因不充分之立憲,緻不得已之罪己,亦不能取信。” 這就是中國憲政開篇的總結。國家大事,選票和法治隐退,槍杆子決是非,天下從此多事。中國人的艱難歲月開始了。

2005年12月22日星期四

刊登于《經濟觀察報》2007年3月5日星期一

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