袁偉時
憲政，這是人類文明的共同财富，現代文明的标志之一。中國憲政的曆史是從晚清開始的。百年前，慈禧下令“預備立憲”；五年後，武昌城頭的槍聲敲響了這個老大帝國的喪鍾，曆史翻開新的一頁，憲政依然有名無實。這是一個曲折而凄慘的故事。
（一）代價慘重的播種和起步
任何社會行動都以思想爲先導。中國憲政的第一粒石子，是1835年7月由外國傳教士投下的。1833年7月，德國傳教士郭實獵（1803－1851）在廣州創辦了中國内地第一份現代期刊：《東西洋考每月統記傳》。1835年6月，它披露了一節《新聞》：“英吉利國之公會，甚推自主之理開諸阻擋，自操權焉。五爵不悅，争論不止。倘國要旺相，必有自主之理。不然，民人無力，百工廢，而士農商工，未知盡心竭力矣。是以英吉利良民不安，必須固執自主之利也。” 它宣揚的是國家要興旺發達，國會和自由（自主）這些憲政基本要素是必不可少的。
1837年7月，它又刊登文章介紹美國的憲政：“容個人任言莫礙……每省良民立公會，自選人才忠烈缙紳代庶民……首領主在位四年遂退。倘民仰望之，歡聲載道，複任四年……民齊平等……個人随意圖利……效死執自主之理，由是國之列邦而興也。”
1838 年更是連篇累牍發表介紹和贊揚憲政的文章。先是在四月那一期上，以《自主之理》爲題，肯定自由和法治是“國基”。“英民說道，我國基爲自主之理。……自主之理者，按例任意而行也。……自帝王至于庶人，各品必凜遵國之律例。……設使國主任情偏執，藉勢舞權，庶民恃其律例，可以即防範。倘律例不定人之罪，國主也不能定案判決矣。”“欲守此自主之理，大開言路，任言無礙。” 接著連續四期連載《英吉利國政公會》和《北亞默利加辦國政之會》，詳細介紹了國會的起源、運作的具體狀況，並比附管子、孟子，而歸結爲“公會總攝之務，爲英國自主之理。”“秉政之列位……所說之話，所辦之事十耳所聽，十手所指，難逃民之鑒矣。由是觀之，其民攝總政，且操權焉。”
這些文章正确地介紹了：（1）公民的個人自由（自主）是憲政和現代國家立國的基礎。（2）保障自由的基本途徑是法治。（3）國會是推行憲政的中樞。（4）政府領導人選舉産生，並接受民衆監督。（5）言論自由是憲政不可或缺的條件。（6）憲政是國家興旺發達的基礎，也是使官員真正置于民衆監督下、民衆真正成爲國家主人的基本制度。
不過，這個石子丢到大清帝國的水面，只激起輕微的漣漪。魏源和徐繼畬都讀過這份刊物，並在十多年後編纂《海國圖志》和《瀛寰志略》中大量選用了其中的文章。魏源讀了有關材料後，讴歌美國的民主憲政：“其章程可垂奕世而無弊……皆曠代所未聞。” 可是，作爲中下級官員，人微言輕，對實際政治生活毫無作用。從地方督撫到皇帝，《海國圖志》出版二十多年後讨論何以自強，卻不知道這部爲國家發展指出康莊大道的書！此後，要求學習西方進行……改革的呼聲不絕如縷，但統治者都視若罔聞。
文祥（1818－1876）從1858年起任軍機大臣， 1861年起兼任總理各國事務衙門大臣，是位高權重的滿族大臣。死前不久，光緒元年(1875)上《密陳大計疏》指出：“說者謂各國性近犬羊，未知政治，然其國中偶有動作，必由其國主付上議院議之，所謂謀及卿士也；付下議院議之，所謂謀及庶人也。議之可行則行，否則止，事事必合乎民情而後決然行之。”認爲這樣的制度，清帝國“勢有難行，而義可采取”。 這是中國最高領導層第一次議論吸取民主憲政制度的精神，改進本國的施政。
1884年，兩廣總督張樹聲在自己的《遺折》中把意見說得更爲明白：“夫西人立國，自有本末，雖禮樂教化遠遜中華，然馴緻富強，具有體用。育才于學堂，論政于議院，君民一體，上下一心，務實而戒虛，謀定而後動，此其體也；輪船、大炮、洋槍、水雷、鐵路、電線、此其用也。中國遺其體而求其用，無論竭蹶步趨，常不相及，就令鐵艦成行，鐵路四達，果足恃欤!” 這已把西方的政治制度作爲救國的根本上達朝廷了。
啓蒙思想家鄭觀應在1894年即甲午戰争那一年出版《盛世危言》，憤懑溢于言表：“或謂‘議政院宜西不宜中，宜古不宜今。’此不識大局，不深知中外利病者之言耳。……今日本行之亦勃然興起，步趨西國，陵侮中朝。而猶謂議院不可行哉？……噫！傎矣！” 不幸，這些無知傎言根深柢固，鄭觀應的诤言随風飄逝了。
直到1900年義和團闖下彌天大禍， 231位外國人和數以十萬計的中國人被殺，招緻首都北京再次被列強軍隊占領，慈禧倉惶逃亡後，才痛感非學習西方無以救亡圖存。1901年1月29日，朝廷發出學習西方變法的“上谕”，邁開了十年新政的第一步。1906年9月1日，終于宣示：“時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。” 雖然大清帝國統治者對憲政的理解稀里糊塗，但憲政畢竟由禁忌話語轉變爲合法語言，中國憲政史翻開了新的一頁。
爲這個遲來的憲政宣示，中國人付出了什麼？在鴉片戰争後60年間，主要由于不肯打開國門、認真改革腐朽透頂的專制制度，引發多次内外戰争和饑荒，一億多即四分之一中國人死于非命；給列強的賠款高達七億多兩，相當于十多年的全國财政收入。
（二）清政府對憲政的理解和路徑選擇
盡管付出如此巨大的代價，大清帝國的高層還是沒有學到足夠的東西。簡短宣布預備立憲的上谕，明确說明他們所理解的憲政是“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”。這個結論與西方傳教士在中國播下的憲政種子相距甚遠。與其說這是憲政，毋甯說這不過是開明專制的外衣。
于是，當時的革命黨人便斥之爲“假立憲”；並且不惜破壞有關的活動。
1905年9月24日，清政府派出載澤、徐世昌等五位大臣出國考察政治，火車正要啓動，革命黨人吳樾引爆炸彈，在轟然巨響中，死傷十餘人，送行的各界人士紛紛逃命。這次考察被迫推遲。
這些激進分子不分青紅皂白的破壞活動，日後還在延續，而且對其他反對專制的黨派非常不寬容。1907年梁啓超、馬相伯等立憲派在東京成立以實行憲政爲宗旨的政黨——政聞社，10月17日舉行成立大會。同盟會會員張繼等十多人人竟然沖進會場，厲聲咒罵，大打出手，並用草鞋擊中梁啓超的面頰；直至日本警察出面，才将這些暴徒逐出會場。
平心靜氣地說，用一個假字全盤否定清政府的立憲，未免過于簡單。
清政府1901年4月21日下令設立“督辦政務處”，1905年11月又在其下設立考察政治館，並于1907年改爲憲政編查館，确實爲籌劃……改革、預備立憲做了許多切實的工作。
（1）清政府認爲教育是憲政的基礎。義和團之災結束，立即推動各地創辦新式學堂。1905年9月又采納袁世凱、張之洞、端方等督撫的建議，從下一年開始廢除科舉，把新式教育确立爲培養人才的主要渠道。廢除實行了一千三百多年的科舉，意味著中國青少年的知識譜系從四書五經的束縛下解放出來，爲接受現代學術文化奠立了基礎。
（2）毅然制定《新刑律》、《新民律》和《民事刑事訴訟法》，以西方的大陸法系取代實行了二千年的中華法系；同時推行司法體制改革，接受司法獨立、法律面前人人平等、罪刑法定等現代法律的基本原則和建立法治國家的觀念。盡管要把這些原則和觀念真正變爲日常運行機制還很艱巨，畢竟以此爲制度變革的目的，無疑與廢除科舉一樣，是震古爍今的改革。作爲預備立憲的重要措施，這些成果一直被人民共和國成立前的曆屆政府沿用或承認。
（3）清政府根據各國經驗認識到，推行地方自治是預備立憲非常重要的一環。1905年8月朝廷接納刑部侍郎沈家本等人的奏請，下令奉天和直隸試辦地方自治；總結經驗後，又于1909、1910接連頒布《城鎮鄉地方自治章程》、《城鎮鄉地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會議員選舉章程》。這些章程規定各地分設選舉産生的議事會和董事會，實行民主自治。
辛亥革命前，很多省區省級以下（不包括省）的地方民主自治機構已經成立過半，有些省（如浙江）的城鎮鄉議事會成立已超過90％！加上法律和司法體制改革，三權分立的雛形在各地顯現。
清帝國的政權一直以來都是到縣或相當于縣的機構（如直屬廳）爲止，縣以下沒有政府官員。以三權分立的自治體爲社會的基層，這是一個非常有遠見的選擇。
對一個古老的宗法專制帝國說來，不能不承認這是翻天複地的變化。
（4）改革官制，向現代行政體制轉變，也是預備立憲的重要一步。中國傳統的六部制被内閣制取代，盡管出現了“皇族内閣”的逆流，但制度框架已經确立。
（5）影響十分深遠的是清政府全面啓動了全國性的憲政研究和憲政教育。地方自治局、自治研究所、自治講習所等官方機構遍布全國，培訓了一大批推行民主選舉的骨幹。派出官員和士紳到西方和日本考察憲政、地方自治蔚然成風。官方大量收集、翻譯和出版了各國實行憲政的資料和書籍，並且寬宏大度允許報刊宣揚憲政，讨論預備立憲中遇到的各項問題。總的說來，當時出現的全國性的民主憲政教育的熱潮，主要是立憲派的功勞，但很大程度上是官方支持和參與的。
（6）1909年9月各省谘議局陸續成立；第二年9月“豫立上下議院基礎”的全國資政院也成立了。盡管清政府把他們規定爲谘詢性的機構，但議員們認真履行自己的職責，加上報刊跟蹤報道，引起各方強烈關注，中央和地方議會雛形已經浮現。
百年回首，這些行動豈能以一個假字了得？從路徑選擇的角度看，其中不乏值得認真研究可供後人吸取的經驗教訓。
（三）内外壓力下的選擇
不能把清末預備立憲看作是清政府單方面的行動。清政府所以要走到這一步是多種力量博弈的結果。
首先是列強環伺，俄羅斯賴在東北不肯依約撤兵，華僑在各國飽受欺淩，俄日竟把中國的領土作爲戰場，英國則趁機入侵西藏，如此等等，激憤難平。在日俄戰争中，後起而号稱實行憲政的“蕞爾小國”日本打敗了專制的俄羅斯這樣的老大帝國，也給仍在泥淖中掙紮的中國人極大的刺激，覺悟到……對國家盛衰的作用。盡管當時中國的經濟在高速發展，但是，這個廣土衆民的國家太落後、太貧困了，增長的速率掩蓋不了滿目瘡痍；而内政腐敗，官員貪黩，更成爲經濟增長的主要障礙。衆多因素彙合，前景渺茫。加上進入20世紀，大批士子和士紳或東渡日本，或負笈歐美，對比強烈，如鲠在喉，不吐不快。
救國的激情讓各方人士無法沉默。三種力量在博弈：守舊，改革，革命，此消彼長，決定著中國之命運。
首先是政府内部不同聲音在激辯。
出使各國大臣梁誠、汪大燮等人對世界發展大勢和中國遠遠落後于列強有深切的感受，他們聯名上書朝廷：強調“保邦緻治”，“全出憲法一途”，爲此應從三事著手：“一曰宣示宗旨……将朝廷立憲大綱，列爲條款，謄黃刊貼，使全國臣民，奉公治事。一以憲法意義爲宗，不得稍有違悖。”“二曰布地方自治之制。”“三曰定集會、言論、出版之律。集會、言論、出版三者，諸國所許民間之自由，而民間亦以得自由爲幸福。”
甚至地方督撫和朝廷高官也不再緘默。八位總督中有五位奏請立憲。出國考察政治的大臣也異口同聲，一緻贊同立憲。
本土的工商業特別難以忍受官員的需索。著名企業家張謇一針見血地說：“非朝廷力持憲法，笃守大信，鞏固臣民權利，不能使實業振興”。
更令清政府頭痛的是各派政治勢力正在集結，他們各自提出的綱領吸引著各方人士特別是知識階層，形成強大的社會思潮，第一批現代政黨在各地陸續出現。
原來的保皇派轉化爲旗幟鮮明的立憲派。随著一些德高望重的士紳與他們聯手，聲威大震。1907年10月，以梁啓超爲實際領袖的政聞社成立，推舉馬相伯（1840－1939）爲名義領袖——“總務員”。馬氏是複旦公學的創辦人、著名的中國天主教領袖人物、學者和社會活動家。他在政聞社成立大會上，以《政黨之必要及其責任》爲題發表演說指出：“人類之樂有國家也，所以求常保神我之愉快也。……故欲完國家之責任，莫要于使國内之人各得其欲。”“天下雖無絕對之良政治，而有絕對的惡政治……質而言之，則曰專制。專制政治，束縛人人之神我，使不得申，故有國家曾不如其無。故生爲專制之國民者，必當以排除專制爲唯一之義務。”而由于人們各有其欲，就會出現不同黨派，“吾是吾所是，而不能謂人之盡非。此國家所以能容兩政黨以上之對立也。故吾侪忠于本黨，而不嫉視他黨，可以爲光明正大之辯難，而不可以爲陰險卑劣之妨害。” 立憲派與社會各界人士合作，不但在當時請開國會的憲政運動中起到非常重要的作用，辛亥革命爆發後對比較平穩地轉移政權、穩定各地局勢也舉足輕重，其功勞絕對不比革命黨人小。
至于以同盟會爲中心的革命黨人，他們前仆後繼進行了“十次革命”，雖然多數是規模和影響都很小，但對清政府确實是生還是死的威脅。清政府加快改革無疑有消弭革命于無形的意圖。
（四）認識錯誤和遲疑的代價
不過，在内外壓力下，清政府並沒有作出恰當的選擇。它頒布的第一個憲法文件《欽定憲法大綱》就有一些很奇怪的條文。例如，“用人之權，操之君上，而大臣輔弼之，議員不得幹預。”“君上調遣全國軍隊……凡一切軍事，皆非議員所得幹預。”“宣戰、講和、訂立條約……國交之事，由君上親裁，不付議院議決。”“皇室經費，應由君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議。”内政外交大事仍然由君主專制，诠釋了所謂“大權統于朝廷”的具體内容！
這當然同統治者不肯輕易放棄手中的權力有關。不可輕視的是其中也包含著認識錯誤。這些認識錯誤又與選錯老師有關。對比大清帝國的《欽定憲法大綱》和日本的《明治憲法》，其中就有不少共同點。說得準确一點，清朝的《欽定憲法大綱》有很多抄自《明治憲法》，而比後者更爲落後。例如，《明治憲法》規定： “天皇統率陸海軍。”“天皇規定陸海軍之編制及常備兵額。”“天皇行宣戰、講和及締結各種條約。”利用這些條款，日本的軍部成了直屬天皇的機構。因此，與現代化各國不同，日本軍隊不但不受内閣管轄，反而操縱内閣，把國家推向實行軍國主義瘋狂對外侵略的罪惡道路。這些都被《欽定憲法大綱》變本加厲移植過來了。至于“臣民之權利義務”一章，兩個文件從标題到具體條文，如出一轍。兩者都把國民稱爲臣民而不是國民或公民。兩者都規定“按照法律”可以剝奪“臣民” 的各種自由，從而爲制定惡法……公民敞開了大門。日本的憲法和法律是以德爲師的，而那時的德國憲法和法律遺存的專制因素甚濃。當時的大清帝國是以日爲師的，日本學者直接參與了中國法律和憲法的制定。與當今日本麻生外交部長大言不慚的斷言相反，日本給亞洲各國在……上開創了一個很壞的先例。
從1904年開始，大臣上書和民衆呼籲立憲便此起彼伏，互相呼應。派大員到國外考察，實行三權分立、地方自治的憲政體制等等建議，已一一見諸奏章。1906年以後，在立憲派策動和朝廷預備立憲的上谕下達後，各界人士紛紛組織各種立憲團體。1907年以後，請開國會的群衆性請願活動接連不斷。 1909年10月14日，各省谘議局第一次會議開幕，11月18日各省谘議局代表便在上海開會，讨論請開國會事宜。1910至1911年由各省谘議局和谘議局聯合會領導的四次請開國會運動，把請願活動推向高潮。
這些請願活動直接表達了民意，特別是商人和知識階層的意願。是接納還是拒絕民意？曆史處在大轉折關頭。請願者要求立即召開國會，實行憲政。19名督撫也于1910年10月25日聯名緻電軍機處，要求“立即組織責任内閣”、“明年開設國會”。如果朝廷能夠洞察形勢，順從民意，中國曆史就将翻開新的一頁，避免不必要的破壞，比較順利實現社會轉型。
自上而下的改革，通常需要有雄才大略並掌握實權的改革家當機立斷，力排衆議。可是，當時的皇族和攝政王都是一些庸衆，他們沒有改革家的氣魄和胸懷。面對洶湧的群衆性的請願浪潮，他們只作出縮短三年，提前于 1913年召開國會的決定，便以爲萬事大吉了。請願團體，他們下令解散。學生舉著“立憲救國”的标語上街請願，他們強行驅趕，強迫複課。更荒唐的是，打著官制改革的旗号，他們竟然推出一個“皇族内閣”！正常的對話渠道被堵塞，激進主義向民衆招手。
曆史大轉折關頭，總會有各種不同的主張在争奪信衆。壓迫和壓制只能造就偏執。革命派是組織和觀念都很龐雜的人群。他們雖然标榜民主，關注的中心卻是從“異族”手中奪權，爲此不惜使用除推進立憲以外的任何手段。在他們眼中，和平請願、要求政府立憲都是怯懦。暗殺、起義，從滿族這些“外國人”（孫中山語）手中奪權是最好的選擇。當權者在大轉折關頭的遲疑，爲他們上場掃清了道路。
當時最爲激進的是無政府主義。他們在東京、巴黎辦報刊，互相呼應。但他們不過是同盟會中的一個小流派。興中會、同盟會的綱領及其主要領袖的言論，有些就是極爲激進。“蓋天下萬事萬物無不爲平均而設”。
1911 年10月30日，步曆代皇帝的後塵，隆裕太後下“罪己诏”；開黨禁；答應組織完全内閣，不以親貴充國務大臣。11月3日，眼看革命烽火無法撲滅，對憲政做了多年研究的清政府，公布了第二個憲法文件：《十九信條》。這個憲法文件廢除了《欽定憲法大綱》的荒唐條款，代之于民主憲政制度應有的條文；按照現代憲法的标準看來，倒也中規中矩。不過，這來得太遲了，已無法取信于民。著名儒商、江蘇谘議局議長、請開國會運動的主要領導人之一的張謇說得好：“大局土崩，事機瞬變。因不充分之立憲，緻不得已之罪己，亦不能取信。” 這就是中國憲政開篇的總結。國家大事，選票和法治隐退，槍杆子決是非，天下從此多事。中國人的艱難歲月開始了。
2005年12月22日星期四
刊登于《經濟觀察報》2007年3月5日星期一
